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刘采利律师

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日志

 
 

行政优益权实证研究  

2017-08-24 08:48:16|  分类: 学说与判例研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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行政优益权是指国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责,赋予行政主体职务上或物质上的许多优先和受益条件,简言之,行政优益权是国家为行政主体行使职权提供的行为优先条件和物质保障条件。也有学者将其定义概括为:“在行政法上确认的或在行政合同条款中所规定的,作为签约一方的行政主体为实现公共利益的目的而享有的对行政合同单方行使公权利的强制性特权”。?

由于我国没有统一的行政合同法,行政机关在何种情形下行使优益权也缺乏统一的标准,为梳理对该问题的司法审查情况,笔者在中国裁判文书网上以行政优益权+行政合同为关键词检索到14个判例,其中法院认为案涉合同不属于行政合同,政府不享有行政优益权的有8件,包括涉及山西运城临猗县北景乡人民政府农村土地流转合同纠纷的有7件,以及甘肃省酒泉市中级人民法院审理的陈志刚与金塔县住房和城乡建设局、金塔县国土资源局、金塔县交通局及第三人陈秀兰、陈秀芬、陈秀荣确认拆迁协议无效。而涉及政府行事行政优益权解除合同的判例有6件,其中法院肯定政府行使优益权合法有效的有3件,占50%,法院审查认为政府行使优益权缺乏依据的有3件,占50%。

1.对方违约,政府从维护公共利益角度出发有权单方解除行政合同。

案例名称:湖北草本工房饮料有限公司与荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷案湖北省高级人民法院2016)鄂行终684号

案情简介2009年8月31日,荆州开发区管委会与草本工房有限公司签订《招商项目投资合同》一份《补充合同》,由草木工房公司投资项目开发。后由于草本工房有限公司一期基建工程存在质量问题被质监站要求停工,草本工房有限公司对投资项目也再无后续资金投入,呈现停滞状态。2015年3月23日,湖北省国土资源厅要求下属国土资源局报送专项督查发现的闲置土地整改台账,开展闲置土地整改工作。草本工房有限公司取得的13.94公顷(约194.11亩)土地闲置4年之久,属于报送整改之列。2015年9月23日,荆州开发区管委会对原告草本工房有限公司作出《合同自行终止通知书》并予以送达,草本工房有限公司不服,故而成诉。

一审法院认为:荆州开发区管委会在开发区范围内具有行使一级政府的行政管理职能,其以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资建厂,属于行使行政权力的行为。荆州开发区管委会与草本工房有限公司签订的《招商项目投资合同》及《补充合同》为行政合同,其特征之一就是必须贯彻行政优益性原则,即行政合同当事人的地位不完全平等,行政主体享有合同履行的指挥权、监督权,可以根据国家管理和社会共同利益的需要单方行使合同变更权和解除权。根据本案查明事实,草本工房有限公司在前期投入一部分资金后无后续资金投入,使得已经取得的约194.11亩土地长期处于闲置状态,投资项目也一直未予启动,已构成对合同的违约。荆州开发区管委会为了更好地实现投资开发目的以及社会公共利益的需要,作出《合同自行终止通知书》,单方终止与草本工房有限公司所签订的《招商项目投资合同》及《补充合同》,是行使行政优益权的行为,合法有效,合同至此依法予以解除。二审法院维持。

裁判要旨:行政合同当事人的地位不完全平等,行政主体享有合同履行的指挥权、监督权,可以根据国家管理和社会共同利益的需要单方行使合同变更权和解除权。

2.当合同订立后出现了法律政策的重大调整,行政主体可以行使单方变更、解除权

案例名称:山东国恒能源有限公司诉日照市国土资源局不履行行政职责案山东省日照市中级人民法院(2016)鲁11行终30号

案情简介:2005年12月27日,高科园管委(甲方)与中恒投资控股有限公司(乙方)签订《招商、投资协议书》,约定高科园管委分两期将高科园区内294.89亩土地提供给乙方,作为引进乙方“高性能锂离子电池及材料生产项目”的工业生产及配套设施用地国恒能源公司于2006年2月14日取得营业执照,其作为中恒投资控股有限公司设立的《招商、投资协议书》项下的项目公司,全面承接并实际履行了中恒投资控股有限公司(乙方)的权利义务。

国晖公司于2006年4月6日成立。2006年4月30日,高科园管委与国晖公司签订了“补充协议”,将《招商、投资协议书》项下的第二期土地交付给国晖公司。国恒能源公司于2009年2月份向法院提起民事诉讼,要求判决“补充协议”无效。该案经日照市中级人民法院、山东省高级人民法院和最高人民法院审理,均认定“补充协议”系高科园管委和国晖公司“恶意串通”所为,损害了国恒能源公司在《招商、投资协议书》项下第二期用地的合法权益,判决“补充协议”无效。后国恒能源公司提起行政诉讼,要求国土局履行办理第二期用地出让手续的职责。

一审法院认为:高科园管委与中恒公司签订的《招商、投资协议书》,主要是对中恒公司“高性能锂电子电池及材料生产项目”落户日照市高科技工业园区的具体事宜进行约定,内容属于对双方权利义务方面的规定,因此该《招商、投资协议书》具有民事合同和行政合同兼有的性质。高科园管委与中恒公司签订的《招商、投资协议书》,主要是对中恒公司“高性能锂电子电池及材料生产项目”落户日照市高科技工业园区的具体事宜进行约定,该《招商、投资协议书》具有民事合同和行政合同兼有的性质,行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权,当合同订立后出现了法律政策的重大调整,行政主体可以行使单方变更、解除权。因国家政策的调整,使该《招商、引资协议》能否继续履行或以何种方式履行尚不能确定,因此市国土局作为土地管理主管部门在《招商、引资协议》履行情况尚不确定的情况下,不能履行为国恒能源公司办理项下第二期用地出让手续的职责。二审维持。

裁判要旨:行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权,当合同订立后出现了法律政策的重大调整,行政主体可以行使单方变更、解除权

3.政府作为行政主体为了实现行政合同目的享有行政优益权, 有权对协议履行监督权、指挥权,单方变更和解除权。

案例名称零陵区邮亭圩镇乐塘坪村乐塘坪组与零陵区国土资源局土地行政征收案【南省永州市中级人民法院(2014)永中法林行终字第9号 

案情简介:2008年8月,因修建永蓝高速公路,零陵区国土局与乐塘坪先后签订两份《征收土地协议书》,其中包括李卫宇家一部分山2009年,中共永州市零陵区纪委对原零陵区邮亭圩镇国土所所长王向东、邮亭圩镇乐塘坪村支书蒋三斌二人在永蓝高速公路征地过程中存在违纪进行调查,发现李卫宇签订的乐塘坪组4.84亩林地即是大兴塘组62.31亩林地中的一部分山。据蒋三斌、王向东在零陵区纪委交代,他们签订这份4.84亩林地是虚假征收土地协议,本意是想把这笔补偿费私分。之后,蒋三斌将存放在其手中的上诉人李卫宇土地补偿费64,952.8元上交至零陵区纪委。2007年7月蒋三斌、王向东分别受到党纪政纪处分。李卫宇向零陵区纪委多次追讨蒋三斌上交至零陵区纪委的土地补偿款无果。为处理李卫宇的追讨,2013年7月25日,被上诉人零陵区国土局作出零国土资决字(2013)第006号行政决定书,撤销其与上诉人乐塘坪组的《征收土地协议书》。二上诉人乐塘坪组、李卫宇不服,遂向法院提起行政诉讼。

一审法院认为:被告零陵区国土局与原告乐塘坪组签订的征收协议系行政合同,行政合同的目的是实施行政管理。零陵区国土局作为行政主体签订上述协议应享有行政优益权,具体体现为对该协议履行的监督权、指挥权,单方变更和解除权。为此,被告有权对自己合同履行过程中发现的问题予以撤销或变更。二审维持。

裁判要旨行政合同的目的是实施行政管理。零陵区国土局作为行政主体签订上述协议应享有行政优益权

4.行政主体行使该优益权导致相对人财产受到损失的,应给予合理的补偿

    案例名称:李占海诉新平县国土局、建兴乡政府行政撤销、行政补偿纠纷案【云南省玉溪市中级人民法院(2014)玉中环行终字第1号

     案情简介:2010年1月1日起,李某某、陈某丙二人通过与建兴村6户村民签订《土地、岩石转让合同》后,合伙经营采石场(即高秀梁子采石点),目的就是要按乡政府领导的意图开办公益性采石场。建兴乡政府关于开办公益性采石点的请示获得批准后,副乡长李某丙等主要领导与李某某、陈某丙协商后口头约定:该采石点由李某某、陈某丙合伙经营管理并自负盈亏,开采出的石料不得进入流通领域,只能供给建兴乡乡镇建设工程,建兴乡政府负责采石场的安全生产监管等。后被政府以可能发生地质灾害为由关停。2014年2月17日,李某某向原审法院提起行政诉讼,要求撤销《关停的请示》及《关停的答复》,并要求补偿210万元

一审法院认为:原告李某某与建兴乡人民政府行政领导协商后达成由其对建兴村的公益性采石场进行经营管理的约定,双方虽未签订书面协议,但双方在达成口头协议后已就协议内容进行了履行,视为行政管理合同关系成立。在行政管理合同中,行政机关对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。对合同履行享有监督权、指挥权、单方变更权和解除权。在合同履行过程中,建兴乡人民政府为确保周边人民群众生命财产安全,维护社会稳定,故请求被告县国土资源局给予实施建兴乡采石点关停工作的行为,系出于公共利益的需要而行使单方解除权。综上,原告李某某因主张要求撤销《关停的请示》及《关停的答复》的请求,无事实和法律依据。因此,原告要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求,缺乏事实根据和法律依据,本院不予支持。

二审法院认为:经审查,建兴乡政府与李某某之间存在一种口头行政合同关系,而行政合同的特征之一就是:作为合同当事人的行政机关一方对行政合同的履行、变更或者解除享有优益权,即为了国家和社会公共利益,可以单方变更或解除合同。只是行使该项权利应当受到公平、合理、合法原则的支配,并且因行使该权利导致相对人财产受到损失的,应给予合理的补偿。所以,双方在履行口头协议过程中,因采石点出现了险情,建兴乡政府在向新平县国土资源局请求关停采石点获准后,不允许李某某继续开采经营是正当的,属于为公共利益的需要而行使单方解除权。建兴乡政府因行使该单方解除权造成相对人的权益受损时,应当依法对相对人进行合理的补偿。终审判决由新平彝族傣族自治县建兴乡人民政府于本判决生效后一个月内补偿李某某人民币200000元

裁判要旨:政府为公共利益的需要而行使单方解除权造成相对人的权益受损时,应当依法对相对人进行合理的补偿。

5.行政主体在没有法定或者约定解除事由的情况下拒绝履行合同应承担责任。

案例名称:朱小山海门市海永乡人民政府不履行行政补偿协议案【江苏省南通市港闸区人民法院(2015)港行初字第00198号

 案情简介:2013年4月26日,海门市海永乡人民政府滩涂管理办公室与朱小山签订了一份《补偿协议书》,朱小山清塘交付滩涂,由海门市海永乡人民政府补偿原告朱小山56460元。海永乡政府作出以补偿协议所涉的滩涂权属一直属于政府,签订的补偿协议作废为由拒绝履行补偿协议。

法院认为:该《补偿协议书》性质上属于行政合同。所谓行政合同,是指行政主体为履行行政管理职能,与公民、法人或其他组织之间设立、变更、终止行政法上的权利义务关系的协议。行政合同有别于普通民事合同之处在于行政机关享有行政优益权以及合同目的是为了实现行政管理。行政优益权通常包括:(1)对合同相对人的选择权;(2)对合同履行的指导权和监督权;(3)单方变更或者解除合同权;(4)制裁权;(5)强制执行权。本案所涉行政优益权主要表现在行政机关单方变更或者解除合同权。所谓单方变更或者解除合同权,一般是指行政主体基于维护公共利益之目的或者情势变更等事由,为维护公共利益、保障行政管理目的的实现,在合同履行过程中有权选择单方变更合同或者解除合同。这表明,行政机关单方变更或者解除合同权的实现要以维护公共利益的目的或者基于情势变更之需要为前提。…… 该补偿协议是双方当事人协商一致的结果,被告海永乡政府亦未能提供证据证明系为了公共利益的目的或者情势变更而解除合同,基于信赖利益保护原则,且在没有法定或者约定解除事由的情况下,被告海永乡政府以所谓的协议作废拒绝履行不符合法律规定,本院不予支持。判决被告履行协议。

裁判要旨:政府行使优益权应当以维护公共利益目的或者基于情势变更之需要为前提,否则解除合同不予支持。

6.行政主体不得单方变更行政合同约定。

案例名称何继平不服江安县留耕镇人民政府房屋拆迁管理不履行法定职责案【四川省江安县人民法院(2016)川1523行初20号

案情简介2009年11月6日,原、被告签订了《X镇小北街旧房拆迁还房协议》房屋建成经过竣工验收后,被告重新确定了各楼层房屋超出面积的补差价格。原告不同意该补差价格而发生争议起诉。

法院认为:该协议是因被告为实现旧城改造的行政管理目标而与原告协商达成的协议,属于典型的行政合同。虽然行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体所不能享有的包括单方变更权和解除权在内的行政优益权,但是行政主体只有在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整,必须变更或解除时,才能行使单方变更、解除权。第三人具备交付房屋的条件后,被告及第三人虽然召集了所有被拆迁户商讨并决定提高了房屋超面积的补差价格,但并未征得原告的同意,故被告这一单方变更合同内容的行为因不符合行使单方变更、解除权的合法情形而对原告不能产生法律效力。对于原告提出按合同履行的请求,依法予以支持

裁判要旨:行政主体只有在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整,必须变更或解除时,才能行使单方变更、解除权

结论:行政优益权是法律赋予行政机关的一种法定特权,只有在为了维护公共利益或者基于情势变更之需要才能行使,否则构成权利滥用,应对行政相对人所受损失予以补偿。

?邹丽芹:《行政合同中行政优益权的司法审查及控制》,来源《中国法院网》。

 

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